За 30 лет своей национальной независимости Грузия неоднократно меняла, перекраивала, реформировала свой основной закон, но достичь совершенства пока не смогла и сейчас стоит на пороге очередных конституционных изменений, внесения которых требуют, с одной стороны, политическая оппозиция, а с другой, западные партнеры и эксперты. Особенно много коренных изменений Конституция Грузии претерпела за последние пять лет, фактически создав основы для нового государственного устройства. Однако проблемы остались, и их нерешенность периодически ставит в повестку дня новые изменения и преобразования. Те самые, проведения которых требуют от Грузии западные партнеры, дабы довести ее до той стадии, в которой интеграция страны в европейские и евроатлантические структуры может стать реальностью.
О нынешнем состоянии основного закона Грузии, избирательной системе, предстоящих реформах и внутриполитических процессах в стране Dalma News беседует с конституционалистом Вахтангом Хмаладзе.
— За последние несколько лет Конституция Грузии претерпела множество изменений. Какой основной закон получила страна в итоге?
— Если быть кратким, то в 2017 году парламентом Грузии практически была принята новая редакция Конституции, в которой основные изменения коснулись устройства государственной власти. В результате этих изменений в Грузии сформировалась так называемая парламентская республика. Соответственно, президент Грузии уже не имеет исполнительных полномочий, что в целом приемлемо для парламентской республики. Хотя надо отметить, что в случае Грузии полномочия главы государства сужены больше, чем это характерно для европейских парламентских республик. В остальном, чисто формально, эти изменения соответствовали концепции парламентской республики. Хотя все еще остается проблема контроля парламентом исполнительной власти.
— Как можно устранить эту проблему?
— Эта проблема не будет устранена до тех пор, пока вступит в силу норма Конституции, в соответствии с которой парламент будет формироваться на основании пропорциональных выборов. До 2024 года в Грузии будет действовать нынешняя, смешанная избирательная система, в пределах которой практически всегда в парламенте формируется однопартийное большинство. А при однопартийном большинстве реальные контрольные функции парламента всегда теряются. Но после того, как Грузия перейдет на новую избирательную систему, я почти уверен, что в парламенте уже не будет парламентского большинства, и нормы, заложенные в Конституции как с точки зрения парламентского контроля, так и с точки зрения внутрипарламентских процедур, будут задействованы в полную силу. И реально заработает модель парламентской системы правления.
— Сегодня активно обсуждается вопрос снижения избирательного барьера к будущим парламентским выборам до 2%. Эти изменения поддерживает оппозиция, однако со стороны лидеров правящей партии звучат вовсе не обнадеживающие заявления…
— В первую очередь, рассмотрим, в чем смысл избирательного барьера, для чего он устанавливается и каким должен быть. Основных причин две. Первая – избирательный барьер устанавливается для того, чтобы парламент был не слишком пестрым, поскольку при большом числе представителей различных партий создается проблема принятия парламентом решений. Вместе с тем, необходимо учесть и реальную ситуацию в стране с точки зрения распределения симпатий избирателей к тем или иным партиям. Высокий избирательный барьер предотвращает возможную пестроту состава парламента, но, с другой стороны, он может привести к одно- или двухпартийному парламенту, в котором будут представлены интересы не очень большого числа избирателей. И в этом случае процент потерянных голосов тех избирателей, которые проголосовали за не прошедшие в парламент партии, будет довольно высоким. Просматривая результаты отдельных парламентских выборов в Грузии, можно констатировать, что в отдельных случаях процент потерянных голосов превышал даже 50%.
— Каким все же должен быть избирательный барьер в Грузии? И насколько верно утверждение лидеров правящей партии, что 2% барьер для стран европейской демократии не характерен?
— В европейских странах этот барьер в основном колеблется между 3% и 5%, хотя есть и такие европейские государства, в которых практически никакой избирательный барьер не устанавливается. Рассматривая и анализируя итоги прошедших парламентских выборов и результаты социологических опросов, можно сказать, что для Грузии оптимальная величина избирательного барьера, то есть барьера, который, с одной стороны, предотвратит излишнюю пестроту парламента, а с другой, обеспечит представительство в парламенте подавляющего числа избирателей, — это 2-3%. Поэтому тот законопроект, который инициирован, но пока не принят парламентом и предусматривает понижение избирательного барьера до 2%, по моему мнению, соответствует этой задаче.
— Будет ли принят этот законопроект и примет ли участие в его рассмотрении оппозиция?
— Я уверен, что часть оппозиции будет участвовать в рассмотрении законопроекта и голосовании по нему. А что касается решения, которое примет однопартийное парламентское большинство, представленное «Грузинской мечтой», здесь я затрудняюсь делать какие-либо прогнозы. Предсказать действия большинства сложно еще и потому, что у нас уже был плохой пример, когда несколько лет назад после заявления о переходе на полностью пропорциональную систему соответствующий законопроект в парламенте был провален, так как значительная часть большинства проголосовала против. Как они поступят сейчас, предсказать сложно.
(Заявление на волне охвативших Грузию после так называемой ночи Гаврилова протестов сделал учредитель «Грузинской мечты» Бидзина Иванишвили. Затем парламентское большинство разработало соответствующий законопроект. Но мажоритарные депутаты (в основном выдвинутые правящей партией) отказались его поддерживать и провалили законопроект. – ред.).
— Еще один актуальный для политической жизни страны вопрос – реформа судебной системы, которая до конца так и не доведена…
— Здесь ситуация гораздо тяжелее. В результате почти 20-летней деятельности грузинских властей – вначале «Единого национального движения», а затем «Грузинской мечты», в стране, к сожалению, сформировалась судебная система, которую можно охарактеризовать термином «клановость». Так, в судебной системе образовалась группа влиятельных судей, которая управляет всем процессом как формирования судебного корпуса, так и принятия решений судами разных инстанций. На это указывает анализ судебных процессов и решений суда. В существующей ситуации провести изменения в судебной системе очень сложно, даже при наличии желания у политической власти. А когда у политической власти нет желания менять систему, проблематично и само изменение ситуации.
— К предыдущим реформам в последнее время добавилась еще одна. Правительство Грузии решило реформировать Службу государственного инспектора…
— С самого начала, когда Служба инспектора по защите персональных данных была преобразована в Службу госинспектора и кроме той функции, которая была ясной из названия этого института, ему придали полномочия расследования нарушений закона представителями правоохранительных структур, эта реформа, по моему мнению, была проведена неправильно. Дело в том, что в отдельных случаях эти две функции могут вступить в конфликт между собой, и на это в свое время Грузии указывали как местные, так и международные эксперты. Но рекомендации экспертов не были приняты во внимание. С этой точки зрения разделение полномочий Службы госинспектора на 2 отдельных института теоретически правильно, но правота теряется в том, в какой форме это было сделано. Реформа была проведена таким образом, что было освобождено от должности все руководство института госинспектора. А ведь можно было провести реформу с участием существующего руководства данной службы, которое распределили бы между двумя вновь создаваемыми институтами.
Надо отметить, что в отличие от многих других государственных институтов Служба госинспектора пользовалась доверием как со стороны общества, так и со стороны политиков и международных наблюдателей. Именно поэтому реформа была воспринята как сведение политических счетов с руководителем института госинспектора, заключения и решения которой сильно били по авторитету правящей власти, но были правильными и правовыми.
Беседовала Ирина Хачидзе
